本文摘要：这次国务院机构改革，思路、原则和方向都十分明晰。

这次国务院机构改革，思路、原则和方向都十分明晰。一是在生态文明建设中，政府和市场的起到不可或缺；二是国务院机构改革，反映了中国特色社会主义管理能力现代化的拒绝。

改革以提升管理能效为目标。在国务院部门设置中，为什么要另设自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局这两部一局，各自职能如何确认，各部门之间的管理边界如何区分，科学依据是什么？对这些问题的了解见仁见智。

自然资源部的管理对象是生态系统，也可以用所谓的原生环境概念来界定，主要职能是摸清家底、确认自然资源产权、以及山水林田湖草整体维护、系统修缮、综合治理等。生态环境部的管理对象是环境污染，也能用所谓的次生环境来界定，主要职能是制订法规、政策、标准，并展开监测和督查。

从资源环境经济学的研究对象分析，自然资源一般作为经济活动的输出末端，环境一般作为经济活动的输入末端。换言之，国务院构成部门的设置， 资源环境经济学是其科学基础之一；当然还可以有其他的理论基础。两部一局的职能原作，尤其是自然资源部的自然资源所有者的职能、生态环境部对生态环境的监督职能的确认，对于增加部门交叉，提升决策的科学性和效能，构建管理能力现代化，是十分适当的。自然资源部的重新组建，具体了自然资源所有者的职责，自然资源产权更为清晰自然资源部的重新组建，可以统一行使全民所有的自然资源资产所有权人的职责。

我国自然资源的原先管理职能，集中在各个部门，更容易经常出现“看到益处抢走着要， 看到问题取道回头”的情形。《宪法》规定，我国矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源科国家所有；国务院许可自然资源部作为自然资源管理的代理人，自然资源产权更为清晰。一是不利于主动实施国土空间规划。我国国土广阔，自然资源非常丰富，经济发展获得了令世人注目的成就，但却没一部具备法规地位的国土空间规划，造成经常出现无序、荒淫和集中研发等问题。

这次机构改革，将国土资源部的原先规划职责，国家发展和改革委员会的的组织编成主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责统合， 从而做“统一的空间规划、统一的用途管制、统一的管理事权”。二是不利于自然资源的确权。清晰产权是资源高效利用的前提。

完善自然资源资产产权制度，是生态文明制度体系中的基础性制度。资源高效利用、增加浪费及资源利用不合理造成的环境污染， 必须资源产权制度不作确保。随着自然资源匮乏程度减少，自然资源价值不会更加低，资产属性也就不会更加显著。

因此，必须对水、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源展开统一确权注册， 构成归属于明晰、权责具体、监管有效地的自然资源资产产权制度。如果没明晰的自然资源所有权， 没明晰的国土空间、自然资源所有者，没明晰的各类权益边界，国家无法编成自然资源资产负债表，无法对领导干部实施自然资源资产卸任审核，惩罚乃至责任终生追究责任不会沦为空话；而同时，企业也就没提升资源利用效率的内在动力。

三是不利于资源有偿用于制度的实行。通过税收杠杆诱导不合理市场需求，提升资源用于成本， 增进节约高效。前进费改税工作， 逐步将资源税扩展到自然生态空间闲置上。

如对铁矿地下水严苛缴纳水资源税，可以诱导过量铁矿地下水的不道德。通过对废旧资源重复使用、分类、循环利用，既可以提升资源产出率，还可充分发挥环境质量提高的起到。

再行比如，工业用地偏多，居住用地偏低，原因之一是土地价格构成机制恐慌。各地为招商引资，以较低地价乃至零地价供给工业用地，填补这一亏空，屡次发售“地王”，造成居住用地价格畸高。因此，必须创建有效地调节工业用地和居住用地合理比价的机制，提升工业用地价格，从源头上减轻房价下跌压力，还可以增加由于房价下跌导致的财富由中低收入购房者向富人的移往，防止贫富差距过大导致社会失稳。四是不利于自然资源资产管理。

我国自然资源及其产品价格偏高，必需减缓改革，定价机制必需全面体现供求关系、匮乏程度、生态环境伤害成本和修缮效益。虽然我国积极开展自然资源资产核算有数多年，但自然资源家底不明，涉及信息被多个部门掌控， 如水利部门负责管理水资源调查，农业部门负责管理草原调查，林业部门负责管理森林湿地等资源的调查，一个单位拿走几本账也少见；与自然资源研发无序荒淫伴的是使用权用于，国有资产大量萎缩，有些企业和个人一夜暴富。

这次国务院机构改革，将水利部的水资源调查和确权注册管理职责，农业部的草原资源调查和确权注册管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权注册管理职责统合，不利于摸清自然资源的数量和质量，不利于解决问题自然资源所有者不做到、资源税国家贴现续等问题，构建自然资源资产价值的最大化，以“绿水青山就是金山银山”理念为指导， 建设美丽、人与自然、可持续利用的绿色国土。自然资源部，可以对全民所有的自然资源资产的数量、范围、用途展开统一监管；并着力解决问题自然资源所有者不做到、空间规划重合等问题，实施山水林田湖草整体维护、系统修缮、综合治理， 既能避免再次发生自然资源因产权不明而被大肆毁坏的“公地悲剧”， 也可为领导干部自然资源卸任审核等新的改革和制度实行奠下基础。将自然资源所有者和管理者分离，可以确保国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者互相独立国家、相互配合、互相监督， 统一行使陆地和海域国土空间用途管制职责，反映了公共产品属性的服务应该集中管理，专业性质的管理应该由专业部门管理的国际惯例。生态环境部的重新组建，奠定了生态环境的监督者职责环境保护是我国的基本国策。

与这一基本国策比较不应，我国的生态环境保护管理机构在国务院机构改革中大大调整和完备，对我国生态文明建设，构建天蓝地绿水清的环境质量提高目标，全面竣工小康社会，是十分最重要的。奠定生态环境部的监督者职责，主要有以下方面的益处。一是不利于环境政策的实行。

我国环境理念和涉及政策，在国际上并不领先，1972 年的人类环境会议文件就曾招揽过中国的智慧。然而，由于监督检查过于， 一些好政策得到好的继续执行，毕竟，既有执法权过于的问题， 也有有关部门既做到运动员又做到裁判员的问题。这次国务院机构改革，将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会应付气候变化和排放量的职责，国土资源部监督避免地下水污染的职责，水利部编成水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护的职责，农业部监督指导农业面源污染管理的职责，国家海洋局海洋环境保护的职责，国务院南水北调工程建设委员会南水北调工程项目区环境保护的职责等加以统合，归属于生态环境部。这样调整，不利于统一实行中央环境保护督查， 使环保政策、法规、标准变软、宽螫，使污染环境的不道德受到理应惩罚。

二是不利于保证环境质量的提高。经济发展不代价环境代价是不有可能的，如何以较小的环境代价发展经济、以尽量小的经济成本保护环境，考验决策者的智慧。在以往的环境污染管理实践中，我们既有顺利的经验，也有投资很多却治不好污染的教训。

这就明确提出了问题，在环境保护和污染管理中，政府应该管什么？应该用什么政策工具？这次国务院机构改革，彰显了生态环境部制订并的组织实行生态环境政策、规划和标准，统一负责管理生态环境监测和执法人员工作， 监督管理污染防治、核与电磁辐射安全性，的组织积极开展中央环境保护专员公署等职能。换句话说，生态环境部要明确提出生态环境保护的政策、法规和废气标准。

至于用什么技术路线超过环境质量提高的目标，可以利用市场机制，充分发挥第三方起到；对于污染的公安部门和找到，要充分发挥公众参予和监督起到， 尤其是充分发挥媒体起到。三是不利于实行污水处理许可制。实施企事业单位污染物废气总量掌控制度，将以往从行政区为单元层层分解成最后才实施到企业，以及仅有限于于特定区域和特定污染物的总量掌控办法，转变为以企事业单位为单元、覆盖面积主要污染物的更为规范、更为公平的总量掌控制度，是对环境容量展开管理的有效地手段。

有了一个地区的、依据环境容量确认的或环境需要招揽的污染物废气总量，就可分配给生产企业，并以书面形式确认下来，作为污水处理单位守法、执法人员单位执法人员、社会监督护法的依据，这也是国际社会的通行作法。美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯，我国台湾地区、香港地区都对废气水、大气、噪声污染不道德实施许可证管理。20 世纪80 年代末我国开始创建污染废气许可制，2017 年底公布的《污水处理许可管理办法（全面推行）》，是污水处理许可法律改革进程中的里程碑。

但仍未构成成熟期的经验和法律规定，法律层次较低， 只有政策性规定，地区间发展也不均衡。因而必须减缓法律进程， 尽早创建全国统一公平、覆盖面积主要污染物的污染物废气许可制， 以便为排污权交易市场发展奠下基础、创造条件，将国家环境保护法律法规、总量排放量责任、环保技术规范等落到实处。

四是不利于实行损害赔偿制度。我国法律对毁坏生态环境的惩处额度太低，无法弥补生态伤害和环境治理成本，更加无法填补对群众身体健康的危害，并经常出现“老板致富、政府佢、群众受害者” 的极为不合理的现象。

建立健全污染物废气的监管制度，通过法规强迫、政策鼓舞和约束，使企业竖立污染管理的主人翁意识， 强化污染管理的责任感，是创建系统原始的生态文明制度的内在拒绝。要增大环境污染惩罚力度， 让违法者对污染损失代价充足赔偿金，对导致严重后果的责任人要依法追究刑事责任。五是不利于实施责任终生追究制。

维护生态环境，“一把手” 是关键。要逃跑地方党委政府负责管理环境保护的牛鼻子，把党政同责、一岗双责实施做到，提升环境决策和管理系统化、科学化、智能化、精细化、法治化水平。

2016 年12 月，中办国办印发《生态文明建设目标评价考核办法》， 确认了对各省区市实施年度评价、五年考核制度，作为党政领导综合考核评价、干部奖惩选任的依据。2017 年7 月，中办国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题收到通报，认为甘肃省及有关市县不作为、不担任、不碰硬，没车站在政治和全局的高度，监管层层失陷，弄虚作假、纵容纵容等生态毁坏的根源，还包括3 名副省级干部在内的几十名领导干部被问责，突显了党中央维护生态环境的忠诚意志。

以儆效尤，可使地方领导干部确实意识到生态环境保护的分量，无法用破坏性方式做发展，并竖立准确的发展观、政绩观。要顾及简政放权与强化环境管理的关系， 无法一敲了之，要考虑到基层能否接得寄居、管得了，防止无人问事、集体不作为局面的经常出现。国家林业和草原局的重新组建， 奠定了生态系统维护和管理职责自然资源部管理的国家林业和草原局，职能是管理各类自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等。

成立国家林业和草原局，主要有以下便捷：一是不利于生态红线充分发挥最重要起到。十八大和十八届三中全会明确提出了奠定生态红线的拒绝， 一方面必须分析红线的具体内容、数量和指标；另一方面，更加主要的是，要使各级领导心中有红线， 办事不越红线。

我国已创建了严苛的耕地用途管制，但一些水域、林地、海域、滩涂等生态空间仍未创建起用途管制制度，导致一些地方用光占地面积指标后，改向研发山地、林地、湿地等其他可以研发的土地。转变这种作法，必需创建起覆盖面积全部国土空间的自然资源用途管制制度，不仅要对耕地实施严苛的用途管制，还需在生态红线内统筹兼顾，维护生态用地，修缮生态系统，严格控制生态用地改以建设用地，保证全国生态空间面积不增加。这些是早已具体的自然资源部职责。

对草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等自然生态空间实施用途管制。二是不利于实施生态补偿制度。

维护重点生态功能区的生态环境，就是维护和发展生产力， 只不过发展的成果不是工业品和农产品，而是紧缺的生态产品。生产者向消费者出售生态产品，理所当然取得收益。

从这个意义上说道， 不应完备重点生态功能区的生态补偿政策，并通过财政移往缴纳来构建。对生态产品获益十分明确的主体，不应按照谁获益谁补偿原则，推展地区间的生态补偿；还不应积极开展有所不同行业间、河流上下游间、流域间的生态补偿。只有这样，才能使维护生态环境、获取生态产品的地区不倒是、有收益， 确保有人不愿专门从事生态产品的生产，我国的生态环境才能获得维护，生态环境质量也才能获得提高。

三是不利于国家公园管理体制更加高效。国家公园体制，是对大自然价值较高的国土空间实施的研发维护管理制度。我国对各种有代表性的自然生态系统、动植物濒临绝种野生动植物物种的天然集中于产于地、有类似价值的大自然遗迹所在地和文化遗址等，创建了较为全面的研发维护管理制度，但这些大自然保护地被分而治之，一座山、一个动物保护区，南坡有可能是一个部门命名并管理的国家森林公园，北坡有可能是另一个部门命名并管理的自然保护区。这种自然生态系统和野生动植物活动空间的拆分管理体制，使监管拆分、规则不一、资金集中、效率低落，该维护的没维护好。

通过创建国家公园体制，对这种碎片化的大自然保护地展开统合调整，以反映生产空间集约高效、生活空间宜居有助于、生态空间山清水秀的拒绝。《创建国家公园体制总体方案》明确提出，优化大自然保护地体系，创建统一事权、分级管理体制， 创建统一管理机构。

《深化党和国家机构改革方案》具体，将国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等职能统合， 重新组建国家林业和草原局，增开国家公园管理局牌子。国家公园管理局作为全民所有自然资源资产所有权人的代表，将分担生态维护功能的自然生态空间和自然资源资产统一管理一起，从而构建确实意义上的严苛维护、系统维护和整体维护。生态文明建设的制度确保与改革，还有哪些未尽事宜这次国务院机构改革， 以国家管理体系和管理能力现代化为导向， 以前进机构职能优化协同高效为着力点， 改革机构设置，优化了职能配备。

但也要注意到， 新的重新组建部门的职能区分、中央与地方之间的分工等， 依然不存在一些必须更进一步具体的问题。一是构建山水林田湖草整体维护、系统修缮、综合治理的职能在自然资源部，而生态环境部仍然以来也分担着这类职能。虽然自然资源所有者与监督者分离， 不利于互相独立国家、相互配合、互相监督，但这两个部门的职能如何分工，仍尚待细化。

二是国家公园管理局上海证券交易所后， 各类自然保护区、森林公园等应归口管理，但由原环境保护部管理的自然保护区，否应当从生态环境部划入，也尚待清晰。三是中央部门职能分工具体后，原环境保护部前进的垂改是如何之后，中央和地方有关生态环境管理和监督职能如何分工等，也必须尽早具体。

凡此等等，随着机构改革时间表具体，最后不会水落石出。自然资源和生态环境管理的框架早已确认，多一份职能就须多一份责任、多一份担任，坚信各涉及部门都能大有作为。

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